“SEJAK reformasi, relasi pusat-daerah bergerak seperti bandul, semula desentralistik, belakangan tersentralistik. Agenda revisi UU Pemda harus menjadi momentum mendesain politik hukum yang berjangka panjang.”
Rencana Perubahan Undang-Undang (UU) Pemerintahan Daerah yang masuk daftar Program Legislasi Nasional (Prolegnas) 2026 membuka kembali perdebatan tentang arah hubungan pusat dan daerah. Lebih dari seperempat abad sejak 1998, kerangka otonomi daerah belum menemukan titik keseimbangan. Setiap perubahan UU yang dimaksudkan untuk memperbaiki persoalan pemerintahan daerah justru saat yang sama memperlihatkan pola berulang, yaitu hubungan pusat-daerah bergerak seperti bandul yang terus berayun antara desentralisasi dan sentralisasi.
Sejak reformasi 1998, kerangka hukum pemerintahan daerah telah beberapa kali mengalami pergantian. Berawal dari UU Nomor 22 Tahun 1999 yang memberikan otonomi luas kepada daerah, sebagai koreksi terhadap sistem pemerintahan daerah yang sentralistik di era Orde Baru. Kemudian UU Nomor 32 Tahun 2004 yang menata hubungan pusat-daerah, hingga UU Nomor 23 Tahun 2014 yang memperkuat kembali peran pusat pada beberapa urusan strategis. Setiap perubahan UU lahir dari konteks politik yang berbeda sehingga membawa orientasi kebijakan yang tidak selalu sama.
Perubahan kerangka hukum sebenarnya mencerminkan upaya legislator untuk menemukan titik kesimbangan antara kebutuhan otonomi daerah dan kepentingan menjaga integrasi nasional. Namun, dalam praktiknya, perubahan itu acap kali bersifat reaktif terhadap persoalan jangka pendek ketimbang berangkat dari desain politik hukum jangka panjang.
CENDERUNG FLUKTUATIF
Dampaknya, arah hubungan pusat-daerah cenderung fluktuatif. Ketika desentralisasi terlalu luas dan dianggap menimbulkan masalah koordinasi dan fragmentasi kebijakan, direspons dengan menarik sejumlah kewenangan ke pusat. Sebaliknya, ketika ada kecenderungan resentralisasi, muncul tuntutan untuk memperluas otonomi daerah.
Dalam situasi seperti itu, hubungan pusat-daerah tidak lagi bergerak stabil sesuai dengan desain konstitusi, tetapi mengikuti dinamika politik hukum dan kebutuhan praktis rezim pemerintahan dari waktu ke waktu yang bersifat jangka pendek. Padahal, jika ditelusuri lebih jauh, konstitusi justru menyediakan fondasi normatif yang jelas terkait dengan arah hubungan pusat-daerah yang lebih konsisten dan permanen.
Pertama, asas kedaulatan rakyat yang ditegaskan dalam Pasal 1 ayat (2) UUD NRI 1945. Asas itu menempatkan rakyat sebagai sumber legitimasi kekuasaan negara sehingga penyelenggaraan pemerintahan, baik di pusat maupun daerah harus berakar dan bertumbuh pada mekanisme demokrasi dan akuntabilitas rakyat sang pemegang kedaulatan.
Kedua, asas negara kesatuan sebagaimana diatur dalam Pasal 1 ayat (1). Asas itu menempatkan Indonesia sebagai satu kesatuan negara yang tidak terbagi seperti negara serikat. Dengan demikian, penyelenggaraan pemerintahan pusat dan daerah harus dalam bingkai negara kesatuan. Asas itu menghendaki integrasi kebijakan nasional yang kukuh antara pusat dan daerah.
Ketiga, sistem presidensial sebagaimana tecermin pada Pasal 4, Pasal 6A, Pasal 7, dan Pasal 7A UUD NRI 1945 yang menegaskan presiden memperoleh mandat langsung dari rakyat sehingga memegang kekuasaan dan tanggung jawab atas keseluruhan penyelenggaraan pemerintahan baik di pusat maupun daerah.
Ketiga asas tersebut sering kali dibaca secara parsial dalam diskursus ketatanegaraan. Padahal, jika dipahami secara utuh, justru menyediakan kerangka normatif yang kukuh untuk merumuskan desain politik hukum hubungan pusat-daerah yang lebih stabil dan berjangka panjang.
Asas kedaulatan rakyat mensyaratkan demokrasi lokal yang hidup. Negara kesatuan menuntut pemerintahan nasional yang tidak terfragmentasi, sedangkan sistem pemerintahan presidensial menuntut keutuhan dan efektivitas kepemimpinan eksekutif. Ketiganya bukan asas yang saling meniadakan, melainkan harus dirangkai bersama dalam sebuah arsitektur pemerintahan yang koheren dan utuh.
Dalam kerangka itulah hubungan pusat-daerah dipahami sebagai bagian dari sebuah desain politik hukum yang disebut democratic unitary executive. Desain itu menempatkan otonomi daerah dalam kerangka negara kesatuan yang demokratis, sekaligus memastikan adanya efektivitas penyelenggaraan pemerintahan nasional dalam tanggung jawab presiden.
Melalui desain itu, otonomi daerah tidak dipahami sebagai pelepasan kewenangan pusat kepada daerah secara fragmentaris, tetapi sebagai bagian dari pemerintahan nasional yang terintegrasi. Otonomi daerah bukan sekadar distribusi kewenangan administratif, melainkan juga instrumen demokrasi dalam negara kesatuan. Pada saat yang sama, desain itu menegaskan negara kesatuan tidak identik dengan sentralisasi kekuasaan. Negara kesatuan justru membutuhkan pola hubungan pusat-daerah yang menjamin integritas nasional tanpa mematikan demokrasi lokal.
Jika perubahan UU Pemda hanya berfokus pada redistribusi kewenangan, dengan memindahkan sebagian urusan pemerintahan ke pusat atau sebaliknya ke daerah, amat mungkin pasang surut hubungan pusat-daerah akan terus berulang. Perubahan UU harus menjadi momentum merumuskan kembali politik hukum hubungan pusat-daerah yang berbasis konstitusi. Tanpa politik hukum yang terarah, setiap revisi UU hanya menggeser posisi bandul tanpa benar-benar menstabilkan.
Pada akhirnya, politik hukum hubungan pusat-daerah bukan sekadar memilih antara sentralisasi atau desentralisasi secara ekstrem. Yang dibutuhkan ialah keseimbangan bandul yang mampu menjaga dan mewujudkan demokrasi lokal, sekaligus memastikan pemerintahan nasional yang terintegrasi dan efektif.
Momentum perubahan UU Pemda harus dimanfaatkan untuk melampaui diskursus klasik tentang pembagian urusan atau kewenangan pemerintahan. Yang lebih prinsipiil dan komprehensif ialah merumuskan politik hukum hubungan pusat-daerah yang setia pada konstitusi dan mampu bertahan lama. Yang dipertaruhkan ialah kemampuan negara untuk menjaga keseimbangan antara demokrasi, efektivitas pemerintahan, dan keutuhan negara kesatuan Indonesia. Di situlah tantangan terbesar reformasi desentralisasi Indonesia ke depan.Oleh: Umbu Rauta, Guru Besar Hukum Universitas Kristen Satya Wacana.(*)
